KPSS A Maliye Bütçe Sistemleri konu anlatımı

Kamu kaynaklarının tahsisinde kullanılan bütçe sistemleri, zaman içinde girdi (harcama kalemi) odaklı, denetim ağırlıklı yaklaşımlardan; çıktı ve sonuç odaklı, performansı ve rasyonel karar almayı önceleyen yaklaşımlara doğru evrilmiştir. KPSS A Grubu maliye müfredatında altı temel sistem öne çıkar: klasik (geleneksel) bütçe, performans esaslı bütçeleme, program bütçe sistemi, Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS), sıfır tabanlı bütçeleme (ZBB) ve çok yıllı bütçeleme. Türkiye'de 5018 sayılı Kanun ile performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçeleme resmî olarak benimsenmiştir.

1) Klasik (geleneksel / girdi esaslı) bütçe sistemi

Harcamaların personel gideri, mal ve hizmet alımı, sermaye gideri gibi ekonomik nitelikleri esas alınarak, kurum bazında sınıflandırıldığı en eski sistemdir. Amaç, harcamaların hukuka uygunluğunun denetlenmesidir; hizmetin etkinliği, verimliliği veya sonucu ile ilgilenmez. Ödenekler genellikle bir önceki yılın ödeneğine küçük artış/azalışlar uygulanarak (artımsal/incremental yaklaşım, Aaron Wildavsky'nin betimlediği gerçekçi model) belirlenir. Türkiye'de 1927 tarihli 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu döneminde (1927-1973 ve sonrasında ağırlıklı olarak) bu sistem uygulanmıştır.

2) Performans esaslı bütçeleme

1949 yılında ABD'de Hoover Komisyonu'nun önerileriyle gündeme gelmiştir. Girdi yerine çıktı ve sonuç odaklıdır: kamu kaynakları, elde edilmesi hedeflenen performans göstergeleri ve sonuçlarla ilişkilendirilerek tahsis edilir. Türkiye'de 5018 sayılı Kanun ile benimsenmiş; kamu idareleri stratejik plan → performans programı → bütçe → faaliyet raporu zincirini kullanarak hedeflerini, göstergelerini ve bunlara ayırdıkları kaynağı raporlar.

3) Program bütçe sistemi

Harcamaların kurumsal veya ekonomik kalemler yerine hizmet amaçlarına/fonksiyonlarına (örn. "eğitim hizmetleri", "sağlık hizmetleri") göre sınıflandırılmasıdır. ABD'de 1950'lerde, Savunma Bakanlığı'nda Robert McNamara döneminde geliştirilmiş ve yaygınlaştırılmıştır. "Girdi ne kadar" sorusu yerine "hangi amaca ne kadar kaynak" sorusuna cevap arar; performans göstergesi veya maliyet-fayda analizini zorunlu kılmaz.

4) Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS)

1960'larda ABD Savunma Bakanlığı'nda geliştirilmiş, Başkan Lyndon Johnson döneminde 1965 yılında tüm federal kurumlara yaygınlaştırılmıştır. Uzun dönemli planlama, orta dönemli programlama ve yıllık bütçelemeyi; sistem analizi ve maliyet-fayda analizi araçlarıyla bütünleştirir. Amaç, kıt kamu kaynaklarının alternatif kullanım alanları arasında en rasyonel biçimde dağıtılmasıdır. Aşırı karmaşık olması, yoğun veri/analiz gerektirmesi ve siyasi karar alma sürecinin doğasına uyum sağlayamaması nedeniyle 1971 yılında terk edilmiştir.

5) Sıfır tabanlı bütçeleme (Zero-Base Budgeting, ZBB)

Peter Pyhrr tarafından geliştirilmiş, önce Texas Instruments şirketinde, ardından Jimmy Carter'ın Georgia eyaleti valiliği döneminde kamu kesiminde uygulanmış, 1977'de ABD federal düzeyinde de kullanılmıştır. Klasik/artımsal bütçelemenin tam tersine, bir önceki yılın ödeneği hiçbir biçimde referans alınmaz; her bütçe döneminde tüm faaliyetler sıfırdan gerekçelendirilir. Her faaliyet için farklı finansman düzeylerinde (asgari, mevcut, gelişmiş) karar paketleri (decision packages) hazırlanır, bu paketler fayda/öncelik sırasına konur ve toplam ödenek sınırına göre yukarıdan kesilerek kaynak tahsis edilir.

6) Çok yıllı bütçeleme

Bütçenin, orta vadeli program (OVP) ve orta vadeli mali plan (OVMP) ile uyumlu olarak üç yıllık bir perspektifle hazırlanmasıdır. Türkiye'de 5018 sayılı Kanun ile benimsenmiştir; ancak TBMM yalnızca ilk yılın ödeneklerini kanunla onaylar, izleyen iki yılın rakamları planlama/bilgi amaçlıdır (bu nedenle yıllık olma ilkesiyle çelişmez).

Örnek 1: Bir kamu idaresi, bütçe teklifini "personel gideri, mal ve hizmet alım gideri, sermaye gideri" gibi ekonomik kalemler bazında hazırlıyor ve önceki yılın ödeneğine sabit bir yüzde zam uyguluyorsa bu, klasik (girdi esaslı) ve artımsal bütçelemeye örnektir.

Örnek 2: Bir kurum, performans programında "okuma yazma oranını bir yılda 2 puan artırma" hedefi belirliyor, bu hedefe ayırdığı kaynağı ve yıl sonunda ulaşılan sonucu faaliyet raporunda karşılaştırıyorsa bu, performans esaslı bütçelemeye örnektir.

Örnek 3: Bir savunma bakanlığı, "stratejik caydırıcılık" amacına yönelik 20 yıllık planını, 5 yıllık orta dönemli programıyla ve yıllık bütçe ödenekleriyle sistem analizi ve maliyet-fayda analizi kullanarak bütünleştiriyorsa bu, PPBS'ye örnektir.

Örnek 4: Bir eğitim kurumu, "ilköğretimde okullaşma oranını artırma" hizmeti için asgari, mevcut ve gelişmiş düzeyde ayrı karar paketleri hazırlayıp bunları öncelik sırasına koyarak toplam ödenek sınırına göre kesiyorsa bu, sıfır tabanlı bütçelemeye (ZBB) örnektir.