KPSS A Maliye Bütçenin Temel Kavramları ve İlkeleri konu anlatımı

Bütçe, bir kamu idaresinin belirli bir dönem (genellikle bir mali yıl) içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bu tahminlerin uygulanmasına yasama organı tarafından izin veren hukuki bir belgedir. Bütçe aynı zamanda ekonomik bir araçtır: kaynak dağılımı, gelir yeniden dağılımı ve ekonomik istikrar fonksiyonlarını yerine getirir. Türkiye'de merkezi yönetim bütçesi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (2003 yılında kabul edilmiş, 2006 mali yılından itibaren tam olarak uygulanmaktadır) ile düzenlenir ve bu Kanun, 1927 tarihli 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nun yerini almıştır.

Bütçe hazırlanırken ve uygulanırken uyulması gereken bir dizi klasik bütçe ilkesi vardır: genellik, birlik, yıllık olma, önceden izin, açıklık, doğruluk ve tahsis (belirlilik). 5018 sayılı Kanun bu klasik ilkelere ek olarak mali saydamlık, hesap verebilirlik, stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçeleme gibi çağdaş ilkeleri de kamu mali yönetimine kazandırmıştır.

Genellik ilkesi

Bütçede yer alan tüm gelir ve giderlerin, birbirinden mahsup edilmeksizin tam (gayrisafi/brüt) tutarlarıyla gösterilmesini ve herhangi bir gelirin belirli bir gidere önceden tahsis edilmemesini (ademi tahsis / adem-i tahsis kuralı) ifade eder. İki alt kuralı vardır:

• Gayrisafilik (bütünlük): Bir kurumun elde ettiği gelirden giderlerini düşüp yalnızca net tutarı bütçeye yazması yasaktır; gelir ve gider ayrı ayrı ve tam olarak gösterilir.
• Ademi tahsis (non-affectation): Belirli bir verginin veya gelirin, belirli bir hizmete veya gidere özgülenmesi (earmarking) kural olarak yasaktır; tüm gelirler ortak bir havuzda toplanır ve tüm giderler bu havuzdan finanse edilir. Bu kural, yasama organının kaynak tahsisindeki takdir yetkisini korur ve bütçe dışı fon oluşumunu önler.

Birlik (vahdet) ilkesi

Devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bir bütçe belgesinde toplanmasını, çok sayıda bağımsız bütçe uygulamasından kaçınılmasını ifade eder. Amaç, kamu mali işlemlerinin bütünsel biçimde görülebilmesi, karşılaştırılabilmesi ve denetlenebilmesidir. Bütçe dışında tutulan fonların çoğalması, birlik ilkesini en çok zedeleyen klasik uygulamadır; bu nedenle 5018 sayılı Kanun ile çoğu bütçe dışı fon tasfiye edilerek gelir ve giderleri ilgili bütçelere dahil edilmiştir.

5018 sayılı Kanun'a göre merkezi yönetim bütçesi, ekli cetvellerde sayılan üç grup idarenin bütçelerinden oluşur:

Mahalli idareler (belediyeler, il özel idareleri) ve sosyal güvenlik kurumları (SGK) ise merkezi yönetim bütçesi kapsamında değildir; bunlar ayrı bütçeli olmakla birlikte, merkezi yönetim + sosyal güvenlik kurumları + mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamına dahildir. Kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT'ler) ise ticari esaslara göre çalıştıklarından genel yönetim kapsamı dışında kalır ve kendi özel mevzuatına (233 sayılı KHK) tabidir.

Yıllık olma (senelik) ilkesi

Bütçenin belirli bir süre, kural olarak bir mali yıl için hazırlanıp onaylanmasını ifade eder. Türkiye'de mali yıl takvim yılıyla özdeştir: 1 Ocak – 31 Aralık. Yıl içinde kullanılmayan ödenekler kural olarak yıl sonunda iptal edilir, bir sonraki yıla devretmez (yatırım ödeneklerinde sınırlı istisnalar dışında).

Önceden izin (ön icazet) ilkesi

Yürütme organının bir mali yıla ait gelirleri toplayabilmesi ve giderleri yapabilmesi için, yasama organının bunu önceden ve kanunla onaylamış olması gerekir. Bütçe kanununun mali yıl başlamadan önce yürürlüğe girmesi bu ilkenin gereğidir. 5018 sayılı Kanun'a göre bütçe kanununun süresinde çıkarılamaması hâlinde önce geçici bütçe kanunu çıkarılır; bu da mümkün olmazsa, kanunlaşıncaya kadar bütçe teklifindeki ödeneklerin Cumhurbaşkanınca belirlenecek bir oranı kullanılır.

Açıklık (aleniyet/saydamlık) ilkesi

Bütçenin, uzman olmayan yurttaşların da anlayabileceği bir açıklıkla hazırlanmasını, tartışılmasını, yayımlanmasını ve kamuoyu denetimine açık tutulmasını ifade eder. 5018 sayılı Kanun'un 7. maddesinde düzenlenen mali saydamlık ilkesi bu klasik ilkeyi genişletir: bütçe belgelerinin, faaliyet raporlarının, mali istatistiklerin ve Sayıştay denetim raporlarının kamuoyuna zamanında açıklanmasını içerir.

Doğruluk (samimiyet/gerçekçilik) ilkesi

Bütçe gelir ve gider tahminlerinin, ekonomik konjonktür ve mevcut mali veriler dikkate alınarak gerçekçi biçimde yapılmasını; kasıtlı olarak abartılı veya düşük tahminlerden kaçınılmasını ifade eder.

Tahsis (belirlilik) ilkesi

Bütçede yer alan ödeneklerin, harcama yetkilisinin keyfi biçimde kullanabileceği tek bir kalem olarak değil; kurum, fonksiyon, ekonomik sınıflandırma ve harcama birimi bazında ayrıntılı biçimde gösterilmesini ifade eder. Bu ilke, yasama denetiminin etkinliğini ve harcamaların amacına uygunluğunu güvence altına alır.

Denklik ilkesi

Klasik maliye anlayışında bütçe gelirlerinin bütçe giderlerine eşit olmasının (denk bütçe) mali disiplin ve ekonomik istikrar açısından tercih edildiğini savunan görüştür. Keynesyen ve fonksiyonel maliye anlayışının yaygınlaşmasıyla birlikte, konjonktüre göre açık veya fazla veren bütçelerin de meşru araçlar olduğu kabul edilmiş; denklik ilkesi mutlak bağlayıcılığını yitirmiştir.

5018 sayılı Kanun'un getirdiği çağdaş ilkeler

Örnek 1: Bir belediye, trafik para cezalarından elde ettiği geliri, yalnızca trafik güvenliği yatırımlarında kullanılmak üzere ayrı bir hesapta tutuyor ve bu geliri başka hiçbir hizmet için kullanmıyor. Bu uygulama genellik ilkesinin ademi tahsis alt kuralına aykırıdır; çünkü belirli bir gelir, belirli bir gidere önceden özgülenmiştir. Doğru uygulamada bu gelir genel bütçe havuzuna girer, hangi hizmete ne kadar kaynak ayrılacağına yasama organı bütçe sürecinde karar verir.

Örnek 2: TBMM, bütçe kanun teklifini mali yıl başlamadan önce sonuçlandıramazsa 5018 sayılı Kanun gereği geçici bütçe kanunu çıkarılır ve yeni bütçe kanunlaşıncaya kadar geçmiş yıl ödenekleri belirli bir oranda kullanılır. Bu mekanizma önceden izin ve yıllık olma ilkelerinin sürekliliğini güvence altına almak için tasarlanmıştır.

Örnek 3: Bir bakanlığın bütçesinde "muhtelif giderler" adıyla tek bir kalemde 2 milyar TL ayrılmış ve harcama yetkilisi bu tutarı dilediği hizmete aktarabiliyorsa bu, tahsis (belirlilik) ilkesine aykırıdır. Ödeneklerin amaç ve hizmet bazında ayrıntılı sınıflandırılması, hem yasama denetimini hem de kaynakların etkin kullanımını sağlar.

Örnek 4: Sayıştay'ın düzenlilik ve performans denetimi raporlarının TBMM'ye sunulması ve kamuoyuna açık olması, hem açıklık (aleniyet) hem de 5018'in getirdiği mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleriyle doğrudan ilgilidir.